Czym są i jaką rolę pełnią taryfy zgodnie z ustawą prawo energetyczne?
Taryfy to jeden z najbardziej rygorystycznych instrumentów prawa energetycznego. Podlegają ścisłej kontroli przede wszystkim na ich powszechne zastosowanie oraz konieczność ochrony praw odbiorców. Według definicji taryfa to zbiór cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania, opracowany przez przedsiębiorstwo energetyczne i wprowadzany jako obowiązujący dla określonych w nim odbiorców w trybie określonym ustawą (art. 3 pkt 17 prawa energetycznego).
Taryfy mają zagwarantować równe traktowanie oraz stosowanie jednolitych warunków cenowych dla danej grupy odbiorców. Sposób sporządzania taryf jest ściśle regulowany, nie tylko przepisami samej ustawy prawo energetyczne, lecz przede wszystkim rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie sposobu kształtowania i kalkulacji taryf oraz sposobu rozliczeń w obrocie energią elektryczną (“Rozporządzenie taryfowe”).
Co do zasady taryfy są ustalane na okres jednego roku (§ 8 Rozporządzenia taryfowego). Taki okres pozwala na dokonanie dokładnej prognozy kosztów, a jednocześnie wprowadza element stałości dla odbiorców.
W pierwszej kolejności taryfy powinny odzwierciedlać rzeczywiste koszty prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwa energetyczne, a także przewidywać racjonalny zysk. Aby uniknąć sytuacji, w której różne przedsiębiorstwa energetyczne stosują odmienne kryteria oceny ponoszonych kosztów działalności, wprowadzono do prawa energetycznego pojęcie kosztów uzasadnionych, czyli takich, które są niezbędne do poniesienia dla prowadzenia danego rodzaju działalności. Według ustawowej definicji koszty uzasadnione to koszty niezbędne do wykonania zobowiązań powstałych w związku z prowadzoną przez przedsiębiorstwo energetyczne działalnością w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji, obrotu paliwami lub energią oraz przyjmowane przez przedsiębiorstwo energetyczne do kalkulacji cen i stawek opłat ustalanych w taryfie w sposób ekonomicznie uzasadniony, z zachowaniem należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców; koszty uzasadnione nie są kosztami uzyskania przychodów w rozumieniu przepisów podatkowych (art. 3 pkt 21 prawa energetycznego).
Bardzo istotnym elementem przy kalkulacji taryf jest zakaz tzw. subsydiowania skrośnego, a więc “dotowania” przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności regulowanej za pomocą środków uzyskanych z innych rodzajów działalności. Takie działanie bowiem pozwalałoby na zaniżanie cen i stawek, a w konsekwencji do zaburzania konkurencji.
- Koszty uzasadnione w praktyce
Przepisy przepisami, a w praktyce występowały i nadal występują spory co do tego jakie koszty powinny zostać ujęte przez przedsiębiorstwa energetyczne przy ustalaniu taryf. O ile przepisy Rozporządzenia taryfowego zawierają dokładne regulacje w zakresie zasad kształtowania poszczególnych cen i stawek opłat, o tyle należy pamiętać, że ustalenie taryfy, a więc oszacowanie kosztów uzasadnionych następuje zawsze na przyszłość. Oznacza to, że prognozy przedsiębiorstwa energetycznego mogą być mniej lub bardziej prawidłowe, a do Prezesa URE należy weryfikacja, czy dane przyjęte na potrzeby kalkulacji są prawidłowe, rzetelne i oddają realia rynkowe.
W utrwalonej już linii orzeczniczej tak interpretuje się funkcję kosztów uzasadnionych: Koszty, aby mogły być uznane za uzasadnione, muszą spełnić łącznie trzy kryteria: niezbędności, zasadności ekonomicznej oraz należytej staranności mającej za cel interesy odbiorców. Pierwsze kryterium oznacza, że koszt musi być poniesiony, aby dostarczyć energię lub paliwo do odbiorcy dziś i w przyszłości. Kosztem uzasadnionym w tym zakresie będzie koszt, którego nie da się żadną miarą uniknąć, by przedsiębiorstwo mogło należycie wywiązać się ze swoich zobowiązań wobec odbiorcy paliw lub energii. Z kolei istota kryterium zasadności ekonomicznej polega na tym, że koszt, jaki jest podstawą kalkulacji cen i stawek opłat w taryfie, musi mieć uzasadnienie ekonomiczne. Oznacza to konieczność rozpatrzenia relacji poniesionego wydatku do uzyskanego efektu. (tak m.in. Sąd Apelacyjny w Warszawie, VI ACa 136/16; Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie, XVII AmE 51/15).
Warto zwrócić uwagę, że mimo, że koszt uzasadniony jest traktowany jako pojęcie prawne, to ma on silne powiązania natury ekonomicznej. Ocena stosowania kosztów uzasadnionych musi zatem wykraczać poza ramy prawne.
W oparciu o powyższe informacje można wysnuć zasadniczy wniosek, że koszty uzasadnione, w ramach wyznaczonych przepisami prawa, powinny uwzględnić dwa rodzaje interesów:
- ekonomiczny interes przedsiębiorstwa energetycznego, pozwalający na prowadzenie działalności – także na przyszłość,
- ekonomiczny interes odbiorców, w szczególności przez ochronę przed zbyt wysokimi narzutami dotyczącymi zwrotu kapitału, zysków i podobnych składników.
Łatwo sobie wyobrazić sytuację, w której szacunki przyjęte przez przedsiębiorstwo energetyczne okazały się nieprawidłowe, w szczególności na skutek gwałtownych wahań cen surowców, wywołanych globalnymi czynnikami, takimi jak ostatnio pandemia czy wojna w Ukrainie. Wówczas przedsiębiorca energetyczny może wystąpić o zmianę taryfy, przedstawiając w tym zakresie stosowne uzasadnienie (art. 47 ust. 1 prawa energetycznego). W takim przypadku Prezes URE bada zasadność wnioskowanej zmiany i może ją zatwierdzić lub odmówić zatwierdzenia. Jak pokazuje praktyka, weryfikacja może mieć charakter bardzo szczegółowy i zawiera między innymi analizę, czy przedsiębiorstwo energetyczne podjęło wszystkie działania potrzebne do minimalizacji kosztów prowadzenia działalności. Jak wyjaśnił Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w jednym z wyroków: powód nie wykazał, że podjął wszystkie działania w celu minimalizacji kosztów zakupu miału węglowego, aby można było uznać, że jest to koszt uzasadniony w rozumieniu art. 3 pkt 21 PE i uwzględnić go w kalkulacji taryfy. (…) Na marginesie głównych rozważań wskazać należy, że rację ma pozwany twierdząc, że skoro taryfa została zatwierdzona na 12 miesięcy jej stosowania począwszy od 1 marca 2017 r. przedsiębiorca mógł ze stosownym wyprzedzeniem złożyć wniosek o zatwierdzenie nowej taryfy, a zatem ewentualne negatywne konsekwencje wynikające ze stosowania tej taryfy po upływie terminu jej stosowania wynikają wyłącznie z decyzji powoda o sposobie działania w tej sprawie. Powód występując z nowym wnioskiem miałby możliwość skalkulować taryfę w oparciu o nowe warunki i koszty prowadzenia działalności w tym kosztów zakupu miału węglowego. (wyrok SOKiK z 9 czerwca 2020 r., XVII AmE 145/18).
W innym orzeczeniu Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeanalizował inny aspekt badania i zatwierdzania taryf przez Prezesa URE: Taryfa skalkulowana poniżej uzasadnionych kosztów sprzedawcy oznacza korzyść dla odbiorców, jednakże nie powinien zablokować możliwości urealnienia ceny zatwierdzonej przez Prezesa URE, jeżeli została źle ustalona i może doprowadzić do pokrzywdzenia przedsiębiorstwa energetycznego. Ustawodawca nadał Prezesowi URE kompetencje do prowadzenia swoistych negocjacji z przedsiębiorstwami energetycznymi, a w przypadku braku rezultatu – odmowy zatwierdzenia taryfy. (wyrok z 31 stycznia 2022 r., XVII AmE 229/20).
- Prognozy na przyszłość
W niedawnym wywiadzie udzielonym przez Prezesa URE padło stwierdzenie, że największe koszty związane z cenami energii elektrycznej wynikają z faktu jej pozyskania oraz przesyłu. Jak już wskazano wyżej, prognoz dotyczących cen energii dokonuje się między innymi w oparciu o dotychczasowy sposób kształtowania się cen. W aspekcie taryf na 2024 r., dla których wnioski zostały już złożone przez przedsiębiorstwa energetyczne, jednym z najważniejszych czynników jest nie tylko inflacja i związane z nią podwyższenie kosztów prowadzenia działalności, lecz także pewna stabilizacja cen rynkowych energii elektrycznej, która zatrzymała się na dużo wyższym pułapie niż przed pandemią.
