Ambitna polityka klimatyczna oraz ochrona powietrza coraz częściej stają się wizytówką włodarzy polskich gmin i powiatów. Jednym z najbardziej niezawodnych instrumentów poprawy powietrza w tzw. małych ojczyznach są gminne i powiatowe programy dotacyjne. Programy te umożliwiają przeniesienie na gminę lub powiat całości lub części kosztu wymiany ogrzewania na ekologiczne lub inwestycji w odnawialne źródła energii. Zakres inwestycji, których finansowanie jest możliwe, jest szerszy i obejmuje m.in. usuwanie azbestu, budowę zbiorników retencyjnych czy usuwanie zbiorników bezodpływowych. Ja jednak chcę się dzielić z Czytelnikami swoim doświadczeniem w zakresie ochrony powietrza w samorządzie.
Wysokość dotacji, zróżnicowana w zależności od gminy, w wielu przypadkach może przesądzić o opłacalności inwestycji. Ponadto, gminy kształtując programy dotacyjne, mogą promować określone technologie ogrzewania budynków lub wytwarzania energii z OZE.
Wysokość dotacji jest często uzależniona od możliwości finansowych gminy lub powiatu. Wspólne dla wszystkich wspólnot samorządowych są natomiast wymogi, które spełnić musi uchwała dotacyjna. Wymogi te wynikają z obowiązujących przepisów. Na straży ich przestrzegania stoją wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe.
Uchwały jednostek samorządu terytorialnego objęte są nadzorem wojewody oraz regionalnej izby obrachunkowej – na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 78 ustawy o samorządzie powiatowym. Jeżeli organ nadzoru stwierdzi, że uchwała jest sprzeczna z prawem, stwierdza jej nieważność.
Zakwestionowanie uchwały dotacyjnej przez regionalną izbę obrachunkową lub wojewodę może uniemożliwić szybką realizację ambicji klimatycznych. Nie mniej, orzecznictwo regionalnych izb obrachunkowych pozostaje bezcennym źródłem wiedzy o zasadach, na jakich uchwały dotacyjne powinny zostać konstruowane.
Podstawa prawna dla uchwał dotacyjnych
Zgodnie z art. 403 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zasady udzielania dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.
Przepis z art. 403 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska rozstrzyga natomiast, że udzielenie dotacji celowej następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z beneficjentem dotacji.
Teraz zapraszam Czytelników na krótki przegląd orzecznictwa regionalnych izb obrachunkowych dotyczącego uchwał w przedmiocie dotacji na ochronę środowiska. Zasad konstruowania umowy w przedmiocie udzielenia dotacji dotyczyć zaś będzie kolejny artykuł.
Elementy obowiązkowe, które muszą znaleźć się w każdej uchwale
Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie w uchwale z dnia 21 października 2020 r. nr KI-411/242/20 zajęła stanowisko, iż:
Zgodnie z art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 z późn.zm.), w uchwale należało uregulować zasady udzielania dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Brak uregulowania powyższych kwestii w tekście regulaminu, jak chociażby w formie określenia wzoru „wniosku”, o którym mowa w § 5 Regulaminu, czyni Uchwałę Nr XXVIII.259.2020 niekompletną z punktu widzenia wymagań z art. 403 ust. 5 Prawo ochrony środowiska. Powyższa wada niekompletności uchwały stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Innymi słowy, absolutnym must have uchwały dotacyjnej jest ustalenie w niej zasad udzielania dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania.
Brak jest przeciwwskazań, żeby ww. elementy zostały uregulowane w regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały a nawet we wzorcu wniosku o udzielenie dotacji.
W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że zakazne jest wprowadzanie do uchwały – jako załącznika – wzorca umowy o udzielenie dotacji. Zawieranie umów jest bowiem kompetencją organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.
Ustalenie zasad i trybu udzielania dotacji to zawsze kompetencja organu stanowiacego
Ta sama, Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie w uchwale z dnia 8 lipca 2020 r. KI-411/198/20 zajęła stanowisko, zgodnie z którym:
Przekazanie uprawnień przez radę gminy na wójta gminy dotyczących trybu postępowania w sprawach udzielania dotacji powoduje, że rada nie wywiązała się w sposób prawidłowy z obowiązków nałożonych art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Innymi słowy, ustalenie trybu udzielania dotacji zawsze powinnno być uregulowane w stosownej uchwale rady gminy. Materia ta nie może być regulowana zarządzeniem wójta.
Natomiast Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy w uchwale z dnia 8 lipca 2020 r. nr XVIII/52/2020 wyraziła pogląd, iż:
W pojęciu zasad udzielania dotacji, o których mowa w art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska mieści się wyłączne uprawnienie dla organu stanowiącego do określania jej wysokości.
Zgodnie z tym przepisem, to rada powiatu winna jednoznacznie ustalić wysokość dofinansowania. Wskazanie w uchwale, że dotacje mogą być udzielone w wysokości do 90 % wartości inwestycji, przenosi na organ wykonawczy kompetencję do określania wysokości dotacji i może prowadzić do dowolności organu wykonawczego w zakresie obliczenia wysokości dofinansowania przy rozpatrywaniu wniosków poszczególnych podmiotów.
Z powyższego wynika, że zasady udzielania dotacji muszą być określone w uchwale na tyle precyzyjnie, żeby określanie wysokości dotacji nie stało się dyskrecjonalnym uprawnieniem organu wykonawczego, działającego w praktyce przez upoważnionego urzędnika.
Stanowisko to znajduje oparcie w Uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2020 r. 131/g111/D/20. W ocenie Izby:
Postanowienia uchwały powinny w sposób jednoznaczny i precyzyjny określać wielkość dofinansowania, jakie uzyska beneficjent. Powinien on o tym wiedzieć przed złożeniem wniosku o dotację celową.
