Wydatkowanie środków unijnych przez beneficjentów jest szczegółowo nadzorowane przez właściwe instytucje krajowe. Realizowane przez beneficjentów projekty podlegają wnikliwym czynnościom kontrolnym, polegającym w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy beneficjenci realizują projekty zgodnie z umową o dofinansowanie projektu, przepisami prawa oraz z wytycznymi Instytucji Zarządzającej, Pośredniczącej lub Wdrażającej, a także weryfikacji czy zostały osiągnięte zakładane w projekcie cele i wskaźniki.
Instytucja kontrolująca – w zależności od wyników przeprowadzonej kontroli – może potwierdzić prawidłową realizację projektu w całości lub tylko w części i wskazać błędy lub nieprawidłowości. Takie błędy lub nieprawidłowości mogą prowadzić do zwrotu dotacji lub dofinansowania ze środków unijnych. Możliwe jest również nałożenie korekty finansowej na beneficjenta środków unijnych.
Decyzja administracyjna o zwrocie dotacji lub zwrotu dofinansowania ze środków unijnych
Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przesłanką zwrotu środków (w tym zwrotu dotacji i zwrotu środków unijnych) jest:
- wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem,
- wykorzystanie środków z naruszeniem procedur,
- pobranie środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
W przypadku stwierdzenia wystąpienia powyższych przesłanek odpowiedni organ wzywa beneficjenta do zwrotu środków unijnych lub dotacji. Po bezskutecznym upływie 14-dniowego terminu biegnącego od dnia doręczenia wezwania, organ wydaje decyzję określającą kwotę zwrotu dotacji lub decyzje o zwrocie środków unijnych oraz termin, od którego nalicza się odsetki.
Od decyzji dotyczącej zwrotu dotacji lub środków unijnych beneficjent ma prawo do wniesienia odwołania – odwołanie od decyzji dotyczącej zwrotu dotacji lub środków unijnych służy do właściwej instytucji zarządzającej albo organu pełniącego taką funkcję, a jeżeli rozpatrywanie odwołań od decyzji instytucji wdrażającej zostało powierzone instytucji pośredniczącej – do instytucji pośredniczącej. Natomiast w przypadku jeśli ww. podmioty wydawały decyzję w pierwszej instancji, wówczas służy do nich wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie obowiązku zwrotu dotacji lub środków unijnych
Decyzja dotycząca zwrotu dotacji lub środków unijnych wydana w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego możne zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaś od wyroku tego sądu przysługuje następnie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Należy wskazać, że zgodnie z zasadami wprowadzonymi w czerwcu 2017 r. nowelizacją ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego, obecnie beneficjent jako strona postępowania – w przypadku gdy przysługuje mu prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie zwrotu dotacji lub środków unijnych – może pominąć ten etap i wnieść skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Szansa przed sądem administracyjnym – skarga na decyzję dotyczącą zwrotu dotacji lub dofinansowania ze środków unijnych
Rygorystyczne podejście instytucji kontrolujących do wydatkowania środków unijnych powoduje, że nawet niewielkie uchybienia beneficjenta mogą doprowadzić do wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dofinansowania lub dotacji. Organy wielokrotnie orzekały o zwrocie kwoty dofinansowania ze środków unijnych lub dotacji kierując się nadmiernym formalizmem. Jak pokazuje jednak orzecznictwo sądowe, takie podejście nie uwzględnia zasad proporcjonalności i słuszności przy podejmowaniu decyzji dotyczących zwrotu dotacji lub środków unijnych
Sąd Najwyższy już niejednokrotnie wyraził pogląd, iż w przypadku projektów realizowanych przy udziale środków europejskich niczym nieuzasadniony jest skrajny rygoryzm nakazujący przy nawet niewielkich uchybieniach zwrot całości środków. Natomiast samo nieosiągnięcie celu projektu nie uzasadnia odebrania dofinansowania, bowiem projekt zakłada realizację również innych celów. Zwrot pomocy powinien więc nastąpić tylko w tej w części i w tym zakresie, w jakim beneficjent nie wywiązał się ze swych zobowiązań z przyczyn leżących po jego stronie (I CSK 878/14).
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż przy ocenie osiągnięcia celów projektu nie sposób również abstrahować od przyczyn ich nieosiągnięcia. Jeżeli Beneficjent prawidłowo wykonywał umowę, a niemożliwość osiągnięcia celów projektu była spowodowana czynnikami obiektywnymi, niezależnymi od niego, na które nie miał wpływu, to nie można w takim wypadku mówić o nienależytym wykonaniu zobowiązania z jego strony (III SA/Wr 1329/15).
Analizując zatem orzecznictwo można stwierdzić, że szansą beneficjenta na uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia jest wstąpienie na drogę postępowania przed sądami administracyjnymi, które – mając na uwadze dany stan faktyczny – skłonne są do uwzględniania słusznych argumentów podnoszonych przez beneficjentów oraz nie podchodzą tak rygorystycznie przy orzekaniu o zwrocie dotacji lub zwrocie dofinansowania ze środków unijnych.
Często dopiero na etapie postępowania administracyjnego beneficjentom udaje się uzyskać uchylenie decyzji o zwrocie dotacji lub zwrocie dofinansowania ze środków unijnych.
Czy możliwa jest droga cywilna w zakresie zwrotu dotacji lub zwrotu dofinansowania ze środków unijnych?
Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku gdy nieprawidłowość w wydatkowaniu środków dotacji lub środków unijnych została stwierdzona przed zatwierdzeniem wniosku o płatność, pomniejsza się wartość wydatków kwalifikowanych określonych we wniosku o kwotę wydaną nieprawidłowo. Beneficjent ma wówczas prawo do złożenia umotywowanych pisemnych zastrzeżeń – co w powyższym przypadku jest niestety mało skutecznym środkiem odwoławczym – rozpatrywanym bowiem przez ten sam zespół co zespół kontrolujący projekt.
W takiej sytuacji – kiedy organ nie mógł jeszcze wydać decyzji o zwrocie środków, ale uzyskane dofinansowanie zostało pomniejszone przez podmiot udzielający pomocy, beneficjent może skorzystać z cywilnej drogi sądowej – sama umowa o dofinansowanie ma bowiem charakter cywilnoprawny.
Na koniec warto wskazać na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie (ACa 436/12), gdzie zwraca się uwagę na cywilnoprawny aspekt umowy o dofinansowanie. Sąd ten orzekł, że publiczny charakter środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie oznacza, że stron umowy o dofinansowanie nie obowiązują reguły tzw. słuszności kontraktowej. Obie strony umowy mają prawo oczekiwać od swojego kontrahenta lojalnego zachowania, zwłaszcza jeżeli kontrahentem tym jest jednostka administracji publicznej, wyspecjalizowana w zakresie wykorzystywania funduszy unijnych.
Podsumowując należy stwierdzić, że w przypadku niesłusznych decyzji o zwrocie dotacji lub zwrocie dofinansowania ze środków unijnych warto rozważyć skorzystanie z możliwości procedury odwoławczej. Niestety często dopiero na etapie postępowania administracyjnego lub sądowego beneficjentom udaje się uzyskać uchylenie decyzji o zwrocie dotacji lub zwrocie dofinansowania ze środków unijnych.
