Gdyby niniejszy artykuł powstał kilkanaście miesięcy temu, zająłbym stanowisko, że rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzenia zakazu nowych instalacji na paliwo stałe
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taki pogląd uzasadniłbym nie tyle własnym przekonaniem, co istnieniem ugruntowanej linii orzeczniczej.
Do niedawna bowiem wojewodowie – działając w ramach nadzoru – kwestionowali zgodność z prawem uchwał rad gmin w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których zawarte były zakazy instalowania w nowych budynkach instalacji do spalania paliw stałych.
Sądy administracyjne natomiast podzielały zapatrywania wojewodów. W orzecznictwie dominował pogląd, że zakaz stosowania w nowych budynkach pieców i trzonów kuchennych jest materią regulowaną przez tzw. uchwały antysmogowe sejmików województw. W związku z tym, rozstrzygnięcie tej materii w planie miejscowym traktowane było jako przekroczenie przez radę gminy jej kompetencji.
Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska:
Sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.
Wyjaśnić należy, że uchwały antysmogowe są aktem prawa miejscowego ustanawianym przez organ samorządu wojewódzkiego, natomiast plany miejscowe są aktem prawa miejscowego stanowionym na szczeblu gminy.
Zgodnie z wcześniejszą linią orzeczniczą tylko sejmik mógł wprowadzać zakazy
Przykładem dominującej do niedawna linii orzeczniczej był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 r. w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt IV SA/Po 974/19. Sąd ten wyraźnie opowiedział się za tym, że:
to nie rada gminy w planie miejscowym, lecz sejmik województwa w uchwale podjętej na podstawie art. 96 ust. 1 Prawie Ochrony Środowiska jest uprawniony do podjęcia uchwały ograniczającej w istocie rodzaje paliw, jakie mogą być stosowane w indywidualnych systemach grzewczych.
W uzasadnieniu ww. wyroku, WSA w Poznaniu – podobnie jak inne sądy administracyjne do niedawna – argumentował, że:
Ustawodawca w sposób kompleksowy uregulował w art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia
2001 r. – Prawo ochrony środowiska sposób wprowadzania oraz zakres ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Tym samym doszło tą drogą do „wyjęcia” omawianej problematyki z zakresu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przy założeniu, że wcześniej ta problematyka w tym ostatnim przepisie się mieściła).
W rezultacie, pomimo istnienia przepisów, z których wywodzić można prawo (a nawet obowiązek) rad gmin do uregulowania kwestii nowych instalacji wykorzystujących paliwa stałe (piece, trzony kuchenne) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, plany miejscowe często nie zawierały postanowień w tym zakresie. Istniało bowiem ryzyko, że wojewoda lub sąd stwierdzą nieważność takiej uchwały.
Przełomowe wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i zmiana linii orzeczniczej
Sytuacja odwróciła się 16 grudnia 2020 r. Tego dnia Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygnął sprawy prowadzone pod sygn. akt: II OSK 3286/19, II OSK 3494/19 oraz II OSK 376/20.
NSA w uzasadnieniach wyroków z dnia 16 grudnia 2020 r. wyjaśnił, że:
- ustawodawca upoważnił sejmik województwa do wprowadzania zakazów lub ograniczeń w zakresie użytkowania urządzeń jakimi są instalacje, w których następuje spalanie paliw; sejmik województwa nie posiada uprawnień do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie budowy (powstawania) instalacji na paliwa stałe;
- realizowana w formie tzw. „uchwały antysmogowej” kompetencja sejmiku województwa dotyczy określenia rodzaju i jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze danej instalacji, w której następuje spalanie paliw;
- ustalenia planu miejscowego nie dotyczą paliw spalanych w instalacjach lecz dotyczą w ogóle możliwości wykonania takich instalacji w nowych obiektach budowlanych;
- brak jest podstaw do tworzenia wewnętrznej hierarchii aktów prawa miejscowego z uwagi na to, czy stanowią je organy gminy, powiatu czy województwa – jednostki samorządu terytorialnego są bowiem równorzędne i niezależne od siebie; oba te akty prawa miejscowego posiadają niezależną od siebie delegację ustawową do ich wydania i żaden z tych aktów nie ma względem drugiego charakteru nadrzędnego.
Wskazane wyroki NSA doprowadziły do odwrócenia linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych.
Konsekwencje nowej linii orzeczniczej
W świetle poglądów NSA, przepisy wprowadzają czytelny podział kompetencji pomiędzy sejmiki województw a rady gmin.
Do kompetencji sejmików województw realizowanych w drodze tzw. uchwał antysmogowych należy:
- wprowadzanie zakazów lub ograniczeń w zakresie użytkowania urządzeń jakimi są instalacje, w których następuje spalanie paliw;
- określanie rodzaju i jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze danej instalacji, w której następuje spalanie paliw.
Do kompetencji sejmików województw realizowanych w drodze uchwały antysmogowej nie należy natomiast wprowadzenie ograniczeń lub zakazów w zakresie budowy (powstawania) instalacji na paliwa stałe.
Do kompetencji rad gmin należy zaś regulowanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego możliwości wykonania instalacji w nowych obiektach budowlanych.
