CZWARTEK Z ENERGIĄ – KONTROLA PREZESA URE W ŚWIETLE PRZEPISÓW USTAWY PRAWO ENERGETYCZNE

Działalność przedsiębiorstwa energetycznego wiąże się z koniecznością spełnienia szeregu obowiązków: informacyjnych, sprawozdawczych, umownych i technicznych. W zależności od przedmiotu oraz zakresu działalności, wykonywanie tych obowiązków może być przedmiotem kontroli ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (“URE”). 

Co może być przedmiotem kontroli Prezesa URE?

Najwięcej informacji o kompetencjach kontrolnych Prezesa URE zawiera art. 23 ust. 2 prawa energetycznego, który wymienia cały szereg ogólnych uprawnień tego organu, w tym także uprawnienia do kontroli wykonywania obowiązków przez przedsiębiorców energetycznych. Obejmują one między innymi kontrolę:

1. prawidłowości stosowania taryf, 
2. sporządzania i wykonywania planów rozwoju sieci, 
3. sporządzania instrukcji ruchu i eksploatacji sieci, 
4. spełniania standardów jakościowych obsługi odbiorców oraz parametrów jakościowych energii elektrycznej lub paliw, 
5. spełniania obowiązków związanych z posiadaniem koncesji, 
6. wykonywania obowiązków sprawozdawczych i informacyjnych, 
7. wykonywania obowiązków w zakresie obowiązków dotyczących REMIT,
8. przestrzegania praw odbiorców w związku ze świadczonymi usługami.

Uprawnienia kontrolne nie ograniczają się do przepisów prawa energetycznego, źródłem są także przepisy innych ustaw związanych z działalnością systemu energetycznego: ustawa o odnawialnych źródłach energii, ustawa o rynku mocy czy ustawa o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku. 

Warto przy tym zaznaczyć, że Prezes URE posiada generalną kompetencję do realizacji zadań z zakresu spraw regulacji gospodarki paliwami i energią (art. 21 ust. 1 prawa energetycznego), a także reguluje działalność przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą i polityką energetyczną państwa (art. 23 ust. 1 prawa energetycznego). Samo pojęcie regulacji zostało włączone w poczet definicji legalnych i oznacza “stosowanie określonych ustawą środków prawnych, włącznie z koncesjonowaniem, służących do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, prawidłowej gospodarki paliwami i energią oraz ochrony interesów odbiorców” (art. 3 pkt 15 prawa energetycznego). 

Warto również zwrócić uwagę na art. 56 prawa energetycznego, zawierający wykaz czynów będących podstawą do wymierzenia przez Prezesa URE kary pieniężnej. W drodze analogii można tym samym stwierdzić, że stwierdzenie naruszenia wskazanych w art. 56 przepisów lub obowiązków leży jednocześnie w zakresie kompetencji kontrolnych Prezesa URE, który jest uprawniony do wymierzania kar pieniężnych (art. 56 ust. 2 prawa energetycznego). 

W świetle powyższego Prezes URE jest wyłącznie właściwy do prowadzenia kontroli przedsiębiorstw energetycznych w takim zakresie, w jakim prowadzona przez nie działalność gospodarcza jest objęta przepisami prawa energetycznego lub dotyczy działalności związanej z gospodarką paliwami i energią. 

Kontrola a uznanie administracyjne Prezesa URE 

Co do zasady postępowanie prowadzone przez Prezesa URE przebiega w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 30 ust. 1 prawa energetycznego). Warto jednak zaznaczyć, że przeprowadzanie kontroli działalności przedsiębiorstw energetycznych pod kątem zgodności z przepisami odbywa się na podstawie przepisów ustawy – prawo przedsiębiorców, o ile inaczej nie wynika z treści ustawy (art. 50 prawa energetycznego). Pewnym wyjątkiem jest kontrola prawidłowości wykonywania obowiązków związanych z REMIT, której przebieg i zasady są uregulowane w prawie energetycznym, art. 23b – 23w. 

W wielu przypadkach Prezesowi URE będzie przysługiwało uprawnienie do wydania określonego rozstrzygnięcia według swojego subiektywnego przekonania, co w praktyce oznacza tzw. uznanie administracyjne. Rozwiązanie to opiera się na założeniu, że pewna sfera działalności podmiotu gospodarczego jest oceniana przez właściwy organ, który na podstawie własnej praktyki, wiedzy i znajomości dziedziny samodzielnie decyduje o treści rozstrzygnięcia, oczywiście działając w granicach przyznanego uprawnienia. 

W kontekście przedstawionych uprawnień kontrolnych Prezesa URE ugruntowało się następujące stanowisko dotyczące uznania administracyjnego: Przepis (…) należy interpretować z uwzględnieniem zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, a także zasady równowagi i podziału władzy. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dysponuje więc pewnym luzem decyzyjnym przy interpretacji przesłanki znikomości szkodliwości społecznej czynu, a w razie ziszczenia się wspomnianej przesłanki – uznaniem administracyjnym przy wyborze wariantu rozstrzygnięcia: odstąpienia od kary pieniężnej bądź nieodstąpienia od tej kary. Organ regulacyjny, z uwagi na posiadaną wyspecjalizowaną kadrę, unikalną pamięć instytucjonalną oraz bezpośrednią styczność z realiami rynkowymi, jest co do zasady lepiej przygotowany niż sędzia do oceny stopnia szkodliwości społecznej czynu przedsiębiorcy z punktu widzenia standardów obowiązujących na rynku regulowanym. Interpretacja przepisów prawnych należy do istoty władzy wykonawczej, która jak wskazuje sama jej nazwa, odpowiada za egzekwowanie prawa. Jeżeli określony sposób interpretacji przepisu ma racjonalne uzasadnienie i jest ugruntowany w praktyce organu, sąd nie powinien zastępować go własną interpretacją. (Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wyrok z 13 października 2022 r., sygn. XVII AmE 202/21). 

W przypadku wszczęcia postępowania kontrolnego przez Prezesa URE warto zatem zweryfikować:

1. czy postępowanie prowadzone jest w szczególnym reżimie prawnym – w niektórych przypadkach, szczególnie gdy mowa o ustawach innych niż prawo energetyczne, zakres i przedmiot kontroli mogą być uregulowane odrębnie, a przepisy prawa przedsiębiorców stosuje się tylko odpowiednio albo nawet są one wyłączone. Przykładem jest tzw. ustawa o cenach maksymalnych, która w pewnym stopniu normuje przebieg kontroli spełniania obowiązków przez podmioty zobowiązane, a w zakresie nieuregulowanym odsyła do stosowania ustawy – prawo przedsiębiorców (art. 28 ust. 13 ustawy o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku). 
2. czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia Prezesowi URE przysługuje uznanie administracyjne – najczęściej występuje to w sytuacji, gdy w przepisie znajdują się zwroty takie jak: “może odstąpić”, “może zastosować”, “może wymierzyć”. Brak obowiązku wydania rozstrzygnięcia o określonej treści co do zasady będzie oznaczał istnienie uznania administracyjnego. 
3. sprawdzić jakie okoliczności Prezes URE jest zobowiązany wziąć pod uwagę przy stosowaniu uznania administracyjnego. Mogą to być przesłanki takie jak: podjęte działania podmiotu, zaprzestanie naruszeń, stopień społecznej szkodliwości czynu czy charakter naruszonych dóbr. Każda okoliczność tego typu może mieć istotne znaczenie na późniejszym etapie postępowania. 

Kontrola instancyjna rozstrzygnięć Prezesa URE

W przypadku stwierdzenia w toku postępowania kontrolnego, że podmiot naruszył przepisy, Prezes URE co do zasady jest zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej. Najszerszy katalog kar zawarty jest w art. 56 ust. 1 prawa energetycznego, choć w innych ustawach związanych z funkcjonowaniem systemu energetycznego również można znaleźć takie przepisy. 

Co szczególnie istotne wymierzenie kary może dotyczy nie tylko podmiotu kontrolowanego, ale także na kierownika tej jednostki (art. 56 ust. 5 prawa energetycznego). W takim wypadku kara pieniężna wynosi maksymalnie do 300% równowartości miesięcznego wynagrodzenia kierownika jednostki. Ocena, czy kara pieniężna powinna zostać nałożona takie na kierownika jednostki należy do Prezesa URE i jest niezależna od kary dla samego podmiotu. 

Mimo, że co do zasady regulacje prawa energetycznego mają charakter administracyjny, to obowiązujące przepisy przewidują kontrolę instancyjną rozstrzygnięć Prezesa URE w oparciu o model postępowania cywilnego. Właściwym do rozpoznawania odwołań od decyzji Prezesa URE jest Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który w praktyce jest wyspecjalizowanym wydziałem działającym przy Sądzie Okręgowym w Warszawie (art. 30 ust. 2 i 3 prawa energetycznego). 

Potencjalne zarzuty formułowane wobec działań i rozstrzygnięć Prezesa URE można podzielić na 3 zasadnicze grupy:

1. materialne – dotyczące błędnej wykładni przepisów albo ich niewłaściwego zastosowania. O tego rodzaju zarzutach będzie mowa na przykład w sytuacji, gdy w ocenie Prezesa URE na podmiocie ciąży określony obowiązek, a z przepisów taki obowiązek nie wynika. 
2. proceduralne – dotyczące najczęściej naruszenia obowiązków organu w zakresie gromadzenia i analizy materiału dowodowego, dochowania terminów na dokonanie czynności lub innych nieprawidłowości w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy. Warto pamiętać, że wniesienie odwołania i przeniesienie sporu do sądu ochrony konkurencji i konsumentów powoduje przeniesienie reżimu postępowania z administracyjnego na cywilny. Jak wyjaśnił Sąd Okręgowy w Warszawie: Celem postępowania nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór między stronami powstający dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu. Postępowanie sądowe przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym uwzględnia się materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, co nie pozbawia jednak stron możliwości zgłoszenia nowych twierdzeń faktycznych i nowych dowodów, według zasad obowiązujących w postępowaniu cywilnym. Sąd antymonopolowy jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu, w tym wypadku Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, według reguł kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, a nie sądem legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym (wyrok z 5 lutego 2019 r. XVII AmE 120/17). Rozstrzygnięcie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów podlega zaskarżeniu do Sądu Apelacyjnego w Warszawie.
3. systemowe – tego rodzaju zarzuty, nazwane na potrzeby niniejszego artykułu systemowymi, mogą stanowić zarówno zarzut materialny albo procesowy, jednak ich sformułowanie opiera się na odwołaniu do ogólnych zasad i realiów działania danego rynku, np. energii elektrycznej. Najlepszym przykładem tego rodzaju zarzutu jest odmowa odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy okoliczności sprawy obiektywnie uzasadniały takie rozstrzygnięcie. O ile ostateczna decyzja należy w tym zakresie do Prezesa URE, to już kontrola instancyjna obejmuje weryfikację, czy realizacja uznania administracyjnego została przeprowadzona zgodnie ze specyfiką danej regulacji. I tak, w odniesieniu do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej Prezes URE powinien uwzględnić stopień społecznej szkodliwości, zaprzestanie naruszeń lub spełnienie obowiązku przez podmiot (art. 56 ust. 6a prawa energetycznego). Jeśli z uzasadnienia decyzji wynika, że którakolwiek z tych przesłanek nie została zbadana lub jej ocena nie została uzasadniona, to może to stanowić podstawę do skutecznego zaskarżenia decyzji URE. Innymi słowy, zarzut będzie mieć charakter systemowy w sytuacji, gdy kwestia będąca przedmiotem postępowania jest ściśle związana ze specyfiką prawa energetycznego, a działania organu albo tę specyfikę pomijają albo są z nią sprzeczne. Warto przy tym pamiętać, że sądy – dokonując kontroli instancyjnej – co do zasady ingerować w treść rozstrzygnięć wydanych w oparciu o uznanie administracyjne. Jak wyjaśnił Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów: To Prezes URE kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne, znając specyfikę rynku energii i problemy tego sektora gospodarki, to sąd tylko wyjątkowo, może zastosować art. 56 ust. 6a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, o ile ukarany przedsiębiorca zdoła wykazać, że organ przekroczył zasady uznania administracyjnego oraz że stopień szkodliwości czynu był znikomy, a przedsiębiorca zaprzestał naruszenia prawa lub zrealizował obowiązek. Inaczej mówiąc, nawet jeśli w sprawie spełnione są obie przesłanki do zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, to Prezes URE jest uprawniony do nieskorzystania z tej instytucji i nałożenia kary pieniężnej. Oceniając stopień szkodliwości czynu w świetle art. 115 § 2 KK, wobec braku definicji legalnej tego pojęcia w Prawie energetycznym, sąd musi wziąć pod uwagę okres naruszenia oraz fakt, iż przedsiębiorca działa na rynku regulowanym, na którym od jego uczestników wymaga się podwyższonego stopnia staranności. (wyrok SOKiK z 10 sierpnia 2022 r., XVII AmE 179/21). 

O czym warto pamiętać

Kontrola prowadzona przez organy administracji publicznej, w tym również przez Prezesa URE, mogą być stresującym wydarzeniem. Z tego powodu warto pamiętać, że:

1. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Prezes URE powinien wskazać prawidłową podstawę prawną oraz odpowiednie pouczenia, stosownie do przedmiotu i zakresu kontroli. W niektórych przypadkach może się bowiem okazać, że zmianie uległy przepisy będące podstawą kontroli – tak było między innymi z przepisami pozwalającymi na wymierzanie kar pieniężnych z tytułu niezłożenia sprawozdań do Zarządcy Rozliczeń S.A.przez podmioty zobowiązane. Przepis art. 31 ust. 1 pkt 3) został uchylony, a obecną podstawę zawiera art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o tzw. cenach maksymalnych. Prowadzenie postępowania w oparciu o nieaktualne lub uchylone przepisy stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania i stanowi podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia, a nawet stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. 
2. Prezes URE, mimo działania w ramach uznania administracyjnego, powinien przestrzegać obowiązujących zasad korzystania z tego rodzaju uprawnienia. Jak wskazano wyżej, powody i przesłanki uznania administracyjnego powinny zostać przez Prezesa URE kompleksowo opisane i umotywowane. 
3. Każda okoliczność mogąca mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy może być dowodem. Z tego powodu warto spojrzeć na przedmiot postępowania całościowo, z uwzględnieniem wszystkich szczegółów.
4. Prowadzenie czynności w ramach kontroli powinno przebiegać zgodnie z przepisami prawa – ich naruszenie może stanowić skuteczną podstawę do podważenia wydanego rozstrzygnięcia.