Specyfika postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa URE jest warta przybliżenia. Mamy tu bowiem do czynienia z istotną zmianą względem klasycznych postępowań administracyjnych, w których proces skargowy opiera się na organach wyższej instancji oraz sądach administracyjnych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 prawa energetycznego, odwołania od decyzji Prezesa URE są składane do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Tok instancyjny rozpoczyna się tym samym przed sądem powszechnym.
1. Relacja między KPA a KPC
Powodem, dla którego w sprawach z zakresu prawa energetycznego zastosowanie znajdują dwa odrębne reżimy prawne jest fakt, że materia prawa energetycznego jest silnie regulowana i jako istotny element bezpieczeństwa państwa znajduje się w znacznej mierze pod kontrolą, bezpośrednią lub pośrednią, administracji publicznej oraz spółek Skarbu Państwa. Aby jednak zapewnić realne prawo do sądu, odwołania od decyzji Prezesa URE oddano pod rozpoznanie sądom powszechnym – pozwala to uniknąć problemu, w którym mogłoby dojść do konfliktu interesów między organem nadrzędnym wobec Prezesa URE a jedną ze stron, chociażby w przypadku odwołań składanych przez spółki Skarbu Państwa nadzorowane przez właściwe ministerstwo.
Tak długo jak sprawa prowadzona jest przed Prezesem URE zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to szczególnie istotne, ponieważ strona takiego postępowania może powoływać się na szereg zasad zawartych w tym kodeksie, a które mają charakter prewencyjny, ochronny i dyscyplinujący, jak chociażby zasada wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego, zasada szybkości postępowania, zasada budowania zaufania do administracji publicznej i prawa czy zasada przejrzystości. Należy jednak pamiętać, że w dobrym interesie strony jest podejmowanie działań z własnej inicjatywy, w szczególności w zakresie dostarczania wyczerpujących wyjaśnień i dowodów. Ma to o tyle istotne znaczenie, że materiał dowodowy zebrany przez Prezesa URE w znacznej mierze stanowi podstawę do rozstrzygnięć przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów – rzadko bowiem zdarza się, aby strona skarżąca mogła skutecznie uzupełnić materiał dowodowy, który posłużył do wydania decyzji.
Warto mieć na uwadze, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest sądem merytorycznym, tzn. dokonuje rozpoznania sprawy. Jak wyjaśnił SOKiK w wyroku z 7 lipca 2021 r., XVII AmE 281/20: Celem postępowania nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór między stronami powstający dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu. Postępowanie sądowe przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym uwzględnia się materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, co nie pozbawia jednak stron możliwości zgłoszenia nowych twierdzeń faktycznych i nowych dowodów, według zasad obowiązujących w postępowaniu odrębnym w sprawach gospodarczych. Sąd antymonopolowy jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu, według reguł kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, a nie sądem legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tylko takie odczytanie relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowym może uzasadniać dokonany przez racjonalnego ustawodawcę wybór między drogą postępowania cywilnego i drogą postępowania sądowo-administracyjnego dla wyjaśnienia istoty sprawy.
Oznacza to, że z momentem wniesienia odwołania to strona skarżąca powinna zadbać o to, aby weryfikacja zaskarżonej decyzji w toku instancji mogła nastąpić przy pełnym wachlarzu materiału dowodowego oraz argumentów na poparcie odwołania.
2. Wykonalność decyzji a odwołanie
Wydanie decyzji przez Prezesa URE nie czyni jej jeszcze wykonalną – nie jest ona ani ostateczna, ani prawomocna, więc jako taka nie może podlegać wykonaniu – o ile nie nałożono na nią rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 KPA.
Przykładowo, zgodnie z art. 41 prawa energetycznego w przypadku decyzji o zmianie lub cofnięciu koncesji nie wprowadzono obowiązku nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności – jest to zwyczajna decyzja administracyjna, która podlega kontroli instancyjnej na zasadach opisanych wyżej. Jeśli jednak zostaną spełnione ustawowe przesłanki, podmiot będący adresatem decyzji będzie zobowiązany dostosować się do treści rozstrzygnięcia, chyba, że na podstawie art. 479(52) kodeksu postępowania cywilnego wystąpi o wstrzymanie wykonalności decyzji. Wyjątkiem jest art. 9h ust. 3h prawa energetycznego: Decyzja, o której mowa w ust. 3e, podlega natychmiastowemu wykonaniu. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji – przepis art. 479(52) ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1550, z późn. zm.51)) nie stosuje się.
W konsekwencji, podmiot będący adresatem decyzji Prezesa URE powinien przeanalizować kierunki, na jakich może oprzeć odwołanie, a w przypadku braku nadania rygoru natychmiastowej wykonalności – może prowadzić normalną działalność. Oczywiście, uchybienie terminowi na wniesienie odwołania powoduje prawomocność decyzji Prezesa URE. Wówczas taką decyzję można podważyć wyłącznie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – art. 156 lub 145.
3. Uznanie administracyjne a sądy powszechne
Jedną z “bolączek” w postępowaniach zakończonych wymierzeniem kary pieniężnej jest zakres stosowania instytucji odstąpienia od jej wymierzenia na podstawie art. 56 ust. 6a prawa energetycznego. Sfera zastosowania tego rozwiązania leży w ramach tzw. uznania administracyjnego Prezesa URE co oznacza, że nawet jeśli spełnione zostaną przesłanki ustawowe, to decyzja w zakresie skorzystania z tego instrumentu leży i tak po stronie Prezesa URE.
Wnosząc odwołanie oparte na zarzucie niezastosowania odstąpienia od wymierzenia kary warto dokładnie przeanalizować stosowną argumentację, ponieważ w tym zakresie orzecznictwo doczekało się dość obszernego dorobku. Z jednej strony to dobra informacja, bowiem można szczegółowo prześledzić tendencje wyrokowania. Z drugiej strony wypracowania linia orzecznicza wskazuje na wyjątkowość instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, która może być stosowania w naprawdę wyjątkowych sytuacjach. Ponadto, mimo, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów orzeka jako sąd merytoryczny – sąd I instancji, to nie ma kompetencji do stosowania odstąpienia od wymierzenia kary. Potwierdza to chociażby wyrok Sądu Najwyższego, II NSKP 49/23: Przepis art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego jest adresowany do Prezesa URE. Z tych też względów sądy powszechne rozpoznające odwołania od rozstrzygnięć wydanych przez ten organ winny zweryfikować ewentualne zarzuty w jego zastosowaniu pod kątem legalności działań podjętych na jego podstawie przez organ, a zatem analogicznie jak dokonują tego sądy administracyjnego w ramach sądowoadministracyjnej kontroli działalności organów administracji publicznej.
Podobnie wypowiedział się SOKiK w wyroku XVII AmE 243/21: Prezes Urzędu Regulacji Energetyki kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne, a interwencja sądu w treść decyzji organu regulacyjnego powinna następować dopiero wtedy, gdy nosi ona znamiona dowolności, tj. opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji itp. Dla takiej ingerencji konieczne jest zatem nie tylko wykazanie, że zachodzą przesłanki spełnione w przepisie art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego, ale również że organ przekroczył zasady uznania administracyjnego.
W konsekwencji, wywalczenie odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w wyniku odwołania od decyzji Prezesa URE jest niezwykle trudne. Tylko wykazanie, że przekroczono zasady realizacji uznania administracyjnego, jako uprawnienia organu, dają szansę na uchylenie decyzji wymierzającej karę pieniężną.
