Marzec tego roku obfituje w zdarzenia napędzające dyskusję o instalacjach OZE, w szczególności w kontekście zagadnienia odmowy przyłączenia instalacji do sieci elektroenergetycznej z przyczyn technicznych i ekonomicznych. Najwięcej pola do dyskusji dają dwa dokumenty:
- Raport Najwyższej Izby Kontroli “Informacja o wynikach kontroli. Rozwój elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej”
- Informacja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nr 15/2024 dotycząca kwestii wywołujących najczęstsze wątpliwości w obszarze przyłączania do sieci
Oba dokumenty zostały opublikowane w pierwszym kwartale roku, jednak do tego czasu kilkakrotnie ogłaszano już polecenie wykonania nierynkowego ograniczenia mocy instalacji OZE (tzw. redysponowanie).
Czy wnioski płynące z obu dokumentów pomogą wskazać kierunek rozwoju systemu elektroenergetycznego, który pozwoli na zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego?
1. Wnioski z raportu NIK – sieci dystrybucyjne są niedoinwestowane
Główna teza stawiana przez kontrolerów NIK sprowadza się do zdania: “Działania podejmowane przez organy państwa oraz spółki energetyczne nie przyczyniły się w istotny sposób do rozwoju sieci dystrybucyjnej”. Choć dostrzeżono między innymi zwiększone nakłady na inwestycje i modernizację, to wskazano, że nadal sieci nie są przystosowane do wzrostu popularności OZE. NIK podkreśla, że nie zostały zrealizowane plany rozwoju sieci, w niektórych przypadkach nawet do luki wynoszącej 48%.
Nie będzie zaskoczeniem stwierdzenie, że system elektroenergetyczny nie był projektowany pod formułę rozproszoną. Nadal znaczna część sieci wysokiego i średniego napięcia liczy kilkadziesiąt lat, a ich stan negatywnie wpływa na parametry jakościowe przesyłanej energii elektrycznej. Dopiero trwa proces reorganizacji najważniejszych korytarzy przesyłowych, których zadaniem jest optymalizacja energii wprowadzanej do sieci. Okoliczności te tworzą bardzo trudne warunki do budowy instalacji OZE – jak podaje NIK w pierwszej połowie 2022 r. wskaźnik odmów wydania warunków przyłączenia wyniósł 99,3%, a w zakresie magazynów energii 30%.
Zarzuty są formułowane nie tylko wobec operatorów systemów dystrybucyjnych, lecz również wobec Prezesa URE. Postępowania odwoławcze prowadzone przed URE są według kontrolerów zbyt złożone i sformalizowane, a przez to nieefektywne i przewlekłe. Wątpliwości poddano prawidłowość nadzoru Prezesa URE nad tym, czy operatorzy systemów dystrybucyjnych wywiązują się z ustalonych planów rozwoju.
2. Informacja Prezesa URE – operatorzy systemów elektroenergetycznych nie mogą chodzić na skróty przy odmowie wydania warunków przyłączenia
W informacji nr 15/2024 Prezes URE wskazuje na najważniejsze kwestie związane z interpretacją odmowy przyłączenia z przyczyn technicznych i ekonomicznych. Przywołane w informacji orzeczenia sądów, a także samo stanowisko zajęte przez Prezesa URE wskazują jednoznacznie, że odmowy przyłączenia powinno dokonać się tylko wówczas, gdy przeszkody techniczne mają charakter obiektywny i trwały oraz nie można ich usunąć przez nakłady ekonomiczne.
Prezes URE wskazał ponadto, że w kompetencji operatorów systemów elektroenergetycznych nie leży badanie czy instalacja może zostać zlokalizowana na danej nieruchomości, jeśli właściwe organy administracji publicznej wydały w tym zakresie prawomocne decyzje. Takie stwierdzenie jest zgodne z prawidłową wykładnią przepisów prawa, jednak zdarzało się, że operatorzy odmawiali wydania warunków przyłączenia kwestionująć treść na przykład decyzji o warunkach zabudowy.
Warto podkreślić, że Prezes URE wskazał na potrzebę szerszego stosowania tzw. przyłączenia komercyjnego, czyli takiego, w którym część lub całość nakładów niezbędnych do umożliwienia przyłączenia instalacji do sieci pokrywa inwestor.
Ważne informacje padły wreszcie w kontekście zasad realizacji cable poolingu, czyli przyłączania dwóch lub więcej instalacji OZE do jednego przyłącza. O ile przepisy w tym zakresie, wprowadzone we wrześniu ubiegłego roku do prawa energetycznego, są dość klarowne, o tyle w praktyce – w ocenie Prezesa URE – konieczne było wyjaśnienie między innymi rozdziału obowiązków między wytwórców i operatorów, a także zasad stosowania poszczególnych regulacji technicznych do kolejnych przyłączanych instalacji.
3. Odmowy przyłączenia do sieci w praktyce – orzecznictwo
Jak wskazał sam Prezes URE w swojej informacji, przesłanki odmowy wydania warunków przyłączenia techniczna i ekonomiczna nie są zdefiniowane w ustawie, a sposób ich interpretacji przede wszystkim leży w gestii operatorów. Mając na uwadze fakt, że na terenie Polski działa kilku “głównych” operatorów systemu dystrybucyjnego, proces oceny wystąpienia przesłanek wydania odmowy może nie gwarantować obiektywnego i przejrzystego procesu oceny wniosku o wydanie warunków przyłączenia.
Dotychczasowe orzecznictwo potwierdza, że to operatorzy systemów dystrybucyjnych są na “pierwszej linii” oceny spełnienia przesłanek wydania warunków przyłączenia (np. wyrok SOKiK z 29 marca 2021 r., XVII AmE 300/19; wyrok SOKiK z 19 września 2019 r., XVII AmE 307/17). Będący stroną tych postępowań Prezes URE nie kwestionował takiej tezy, byłoby to zresztą niezgodne z treścią przepisu art. 7 ust. 1 prawa energetycznego.
Najwięcej dyskusji powstaje jednak na gruncie tego kto powinien ponosić koszty rozwoju sieci i w jakim zakresie. Na tej płaszczyźnie powstało dość bogate orzecznictwo, na podstawie którego można skonstruować pewną gradację i rozkład obowiązków finansowych:
- na operatorach systemów elektroenergetycznych ciąży ogólny obowiązek utrzymania, modernizacji i rozwoju sieci jako całości systemu – nie jest to kwestionowane, a obowiązek wynika wprost z przepisów prawa energetycznego (wyrok SOKiK z 18 listopada 2020 r., XVII AmE 432/18). Z tego samego wyroku wynika jednocześnie wniosek, że obowiązek operatorów nie ma charakteru “totalnego”, to znaczy zapewniania przyłączenia każdemu wnioskującemu.
- Obowiązek rozbudowy sieci ma charakter generalny i publicznoprawny, a co do zasady odbiorcy są obciążani wyłącznie kosztami opłaty przyłączeniowej, czyli nakładu, jaki przedsiębiorstwo energetyczne poniesie w celu wykonania indywidualnego połączenia odbiorcy z siecią (wyrok SOKiK z 18 maja 2016 r., XVII AmE 186/15).
- Operator systemu nie może przenosić na odbiorcę, w ramach opłaty przyłączeniowej, kosztów ponoszonych na rozbudowę i modernizację sieci (Sąd Apelacyjny w Warszawie, wyrok z 28 czerwca 2013 r., VI ACa 1682/12). Takie działanie jest sprzeczne z publicznoprawnym charakterem obowiązku ciążącego na operatorze.
- Jeśli nie występują warunki techniczne do wydania warunków przyłączenia, a nakłady ekonomiczne będą niewspółmierne do generalnego obowiązku ciążącego na operatorze (czyli brak będzie także warunków ekonomicznych), wówczas strony mogą zrealizować przyłączenie na warunkach komercyjnych, o których mowa w art. 7 ust. 9 prawa energetycznego (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2016 r., VI ACa 92/15).
4. Możliwe kierunki rozwoju
Wiadomo już, że na mocy tzw. specustawy przesyłowej włączono do przyspieszonego trybu realizacji część linii wysokiego napięcia funkcjonujących w sieciach dystrybucyjnych. Z pewnością jest to dobra informacja pod kątem zwiększenia wydajności systemu. Rokrocznie rosną też nakłady operatorów na inwestycje i remonty – obecnie są to łącznie kwoty liczone w miliardach. Niestety tempa prac często nie da się przyspieszyć, szczególnie tam, gdzie następuje kompleksowa wymiana starych odcinków na zupełnie nowe konstrukcje.
Z pewnością bolączka związana z licznymi odmowami wydania warunków przyłączenia będzie trwać tak długo, dopóki nie pojawią się legislacyjne, przejrzyste zasady kiedy taka odmowa może zostać wydana. Sam Prezes URE dokonuje w tym zakresie diagnozy w wydanej informacji wskazując, że warunki techniczne i ekonomiczne to pojęcia oddane pod faktyczną interpretację operatorom systemów elektroenergetycznych. O ile jest oczywiste, że każdy przypadek będzie wymagał indywidualnej oceny, o tyle nie sposób uznać takie rozwiązanie za efektywne – wielu inwestorów pozostaje zniechęconych do realizacji projektów OZE, jeśli o wydanie warunków przyłączenia ma walczyć w procedurze administracyjnej lub wydawać znaczące kwoty w celu modernizacji sieci na warunkach komercyjnych.
Nie ulega wątpliwości, że wiele dobrego może przynieść popularyzacja cable poolingu, jednak aby optymalnie wykorzystać jego możliwości konieczne jest łącznie projektów wiatrowych i fotowoltaicznych. Póki przepisy w zakresie lokalizacji lądowych farm wiatrowych nie zostaną zliberalizowane, łączenie mocy instalacji OZE w ramach jednego przyłącza zostaną wykorzystane jedynie w części.
